Адміністративно-територіальний устрій України визначає, на які частини поділена територія держави, де працюють органи влади та хто відповідає за дороги, школи, лікарні, соціальні послуги й місцеві бюджети. Його не слід сприймати лише як перелік областей, районів, міст і сіл, адже за цим поділом стоїть практична система управління країною, повідомляє редакція Избирком.
Саме від меж громади або району залежить, куди людина звертатиметься за адміністративною послугою, хто ремонтуватиме комунальну дорогу та з якого бюджету фінансуватиметься місцева школа. Після реформи децентралізації базовою ланкою стали територіальні громади, які отримали більше повноважень і фінансових ресурсів. Водночас Україна залишається унітарною державою, тому її регіони не мають статусу окремих державних утворень.
На яких принципах побудований територіальний устрій України
Основні засади територіального устрою закріплені в Конституції України. Його фундаментом є єдність і цілісність державної території, поєднання централізації та децентралізації, а також збалансований розвиток різних регіонів. Це означає, що центральна влада відповідає за загальнодержавну політику, оборону, безпеку та дотримання законів, а значну частину місцевих питань вирішують органи самоврядування.
Під час формування територіальних одиниць мають враховуватися історичні, економічні, географічні, демографічні та культурні особливості регіонів. Однак жодна область, район або громада не може самостійно вийти зі складу України чи запровадити власну систему державної влади.
«Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території», — зазначено у статті 132 Конституції України.
На практиці територіальний поділ потрібен для того, щоб держава могла рівномірно організувати управління, а люди отримували базові послуги якомога ближче до місця проживання. Межі адміністративних одиниць впливають на виборчі процеси, роботу місцевих рад, розподіл бюджетних коштів і планування розвитку територій. Вони також визначають територіальну юрисдикцію державних адміністрацій, судів, поліції та інших установ. Тому зміна меж району, громади або населеного пункту відбувається за встановленою законом процедурою. Самовільно змінити такі межі місцева рада не може.
Які рівні має адміністративно-територіальний устрій
Сучасну систему зручно пояснювати через три основні рівні: регіональний, субрегіональний і базовий. Регіональний рівень представляють області та Автономна Республіка Крим, а окреме конституційне становище мають Київ і Севастополь. Субрегіональний рівень утворюють райони, укрупнені під час реформи 2020 року. Базовим рівнем є територіальна громада, до якої може входити одне місто або відразу кілька міст, селищ і сіл. Населені пункти при цьому не зникають: вони зберігають свої назви та статус, але можуть входити до складу спільної громади.
| Рівень устрою | Основні одиниці | Для чого він потрібен |
|---|---|---|
| Регіональний | області, Автономна Республіка Крим | регіональна політика, розвиток області, координація державного управління |
| Субрегіональний | райони | організація роботи районних органів державної влади та координація територій |
| Базовий | територіальні громади | школи, комунальні послуги, місцеві дороги, благоустрій, соціальні та адміністративні послуги |
| Населені пункти | міста, селища, села | місце постійного проживання людей у межах відповідної громади |
У Конституції система описана через Автономну Республіку Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища та села. Водночас реформа децентралізації сформувала територіальні громади як практичну основу місцевого самоврядування. Саме громади сьогодні мають власні ради, виконавчі органи та бюджети. Район переважно виконує функцію організації державної влади на субрегіональному рівні, але не керує громадами як підлеглими структурами. Обласна влада також не може довільно втручатися у законні повноваження місцевої ради.
Області та міста зі спеціальним статусом
Україна складається з 24 областей та Автономної Республіки Крим. Конституція окремо визначає спеціальний статус міст Києва і Севастополя, який має регулюватися законами України. Тимчасова окупація Криму, Севастополя та частини інших українських територій не змінює їхньої державної належності. З погляду українського та міжнародного права вони залишаються частиною України. Фактична відсутність контролю над територією не означає, що вона вилучається з адміністративно-територіальної системи держави.
Області є великими регіональними одиницями, в межах яких працюють обласні ради та обласні державні адміністрації або військові адміністрації. Обласна рада представляє спільні інтереси територіальних громад відповідного регіону. Державна адміністрація забезпечує виконання законів, державних програм і рішень центральної влади. Під час воєнного стану в окремих регіонах і населених пунктах діють військові адміністрації, однак вони не створюють нового рівня територіального устрою. Це тимчасовий особливий механізм державного управління та безпеки.
Навіщо укрупнили райони
У 2020 році Верховна Рада ліквідувала 490 старих районів і утворила 136 нових. Реформа була потрібна тому, що старий районний поділ не відповідав новій системі спроможних громад. Частина районів мала надто мале населення, слабку фінансову основу та фактично дублювала функції інших органів. Нові райони створювалися як більші субрегіональні одиниці, на території яких можна організувати роботу районних державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів. При цьому більшість повсякденних питань жителів має вирішуватися не в районі, а безпосередньо в громаді.
«Уряд затвердив 1469 територіальних громад, а Верховна Рада схвалила новий адміністративно-територіальний устрій», — повідомляв прем’єр-міністр Денис Шмигаль.
Районна рада не є керівником міських, селищних або сільських рад. Кожна громада самостійно вирішує питання в межах власних законних повноважень. Районний рівень потрібен насамперед для координації окремих державних функцій і представлення спільних інтересів громад. Водночас розподіл повноважень між районними радами, адміністраціями та громадами залишається важливою частиною подальшої реформи. Для громадянина це означає, що більшість адміністративних і комунальних питань варто спочатку адресувати органам своєї громади.
Що таке територіальна громада
Територіальна громада — це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах певної території, а також адміністративна основа місцевого самоврядування. Громада може бути міською, селищною або сільською залежно від статусу її адміністративного центру. До її складу нерідко входять десятки населених пунктів, але кожне село чи селище зберігає власну назву. Інтереси віддалених населених пунктів можуть представляти старости, які працюють у старостинських округах. Саме бюджет громади фінансує значну частину повсякденних потреб населення.
До основних завдань громади належать:
- утримання комунальних закладів освіти;
- благоустрій територій і поводження з відходами;
- місцеві дороги та громадський транспорт;
- водопостачання, теплопостачання й інше комунальне господарство;
- первинні адміністративні та соціальні послуги;
- місцеві програми підтримки населення;
- управління комунальним майном і землею.
Передача громадам повноважень має сенс лише тоді, коли разом із ними передаються гроші, майно та можливість ухвалювати рішення. Саме тому децентралізація стосувалася не тільки зміни меж, а й нового розподілу бюджетів. Громади отримали прямі міжбюджетні відносини та більшу зацікавленість у розвитку місцевої економіки. Водночас вони зобов’язані діяти в межах Конституції та законів України. Незаконне рішення місцевої ради може бути оскаржене або скасоване у передбаченому законом порядку.
Як утворюють і змінюють адміністративні одиниці
Порядок утворення та ліквідації районів, зміни їхніх меж, перейменування населених пунктів і вирішення інших територіальних питань визначає окремий закон. Райони утворює або ліквідовує Верховна Рада за поданням Кабінету Міністрів. Межі встановлюються на підставі землевпорядної документації, а рішення має містити назву району та його адміністративний центр. Для зміни меж населених пунктів і громад також потрібна офіційна процедура, обґрунтування та підготовка відповідних документів. Це захищає території від хаотичних рішень і майнових конфліктів.
«Утворення та ліквідація районів здійснюється Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України», — встановлює закон.
Адміністративний центр не є власником інших населених пунктів громади та не може довільно розпоряджатися їхніми землями. Він лише є місцем розташування основних органів місцевого самоврядування. Рішення ради повинні враховувати інтереси всіх населених пунктів, які входять до громади. Жителі можуть впливати на них через вибори, громадські слухання, місцеві ініціативи, петиції та інші форми участі. Отже, територіальний устрій безпосередньо пов’язаний не лише з географією, а й з демократією на місцевому рівні.
Найчастіші запитання
Чим громада відрізняється від міста або села?
Місто, селище чи село є населеним пунктом, а громада — територією місцевого самоврядування. Одна громада може складатися з одного або багатьох населених пунктів. Її назва зазвичай походить від адміністративного центру. Приєднані села не втрачають своїх назв. Вони беруть участь у спільному місцевому самоврядуванні.
Чи підпорядковується громада району?
Громада не є підлеглим підрозділом районної ради. Вона має власну раду, голову, виконавчі органи та бюджет. Районні органи виконують інші, переважно координаційні або державні функції. Вони не можуть забирати повноваження громади без законної підстави. Спори щодо компетенції вирішуються відповідно до законодавства.
Хто вирішує питання перейменування населеного пункту?
Процедура залежить від виду адміністративної одиниці та характеру зміни. Ініціатива може виходити від місцевих органів, але остаточне рішення у визначених законом випадках ухвалює Верховна Рада. Перед цим готуються обґрунтування та проводяться необхідні консультації. Перейменування не змінює автоматично межі населеного пункту. Порядок регулюється законодавством про адміністративно-територіальний устрій.
Чи змінив воєнний стан територіальний поділ України?
Воєнний стан не скасував області, райони, громади та населені пункти. На окремих територіях замість звичайних органів або поряд із ними можуть діяти військові адміністрації. Вони створюються для забезпечення оборони, безпеки та управління в особливих умовах. Тимчасова окупація також не змінює юридичних кордонів України. Усі окуповані території залишаються складовою частиною держави.
Куди звертатися жителю з місцевою проблемою?
Комунальні послуги, благоустрій, місцеві дороги та більшість соціальних програм належать до компетенції громади. Тому спочатку варто звертатися до міської, селищної або сільської ради, її виконавчого органу чи ЦНАП. Якщо питання стосується державного органу, громада повинна підказати компетентну установу. Районна або обласна адміністрація розглядає питання в межах власних повноважень. Правильно визначений адресат значно скорочує строк розгляду звернення.
Соціальна підтримка — це не привілей, а закріплене законом право. Якщо ви опинилися в складній ситуації, варто перевірити, на що ви маєте право, і скористатися ним. Про те, як влаштована держава, що забезпечує ці гарантії, читайте також: Антикорупційні органи України: хто за що відповідає НАБУ, САП, ВАКС і НАЗК у системі контролю влади
